Informe: Minería Y Desarrollo En Perú, Con Especial Referencia Al Proyecto Río Blanco En Piura

INFORME: Minería y Desarrollo en Perú, con especial referencia al Proyecto Río Blanco en Piura

Por Peru Support Group (PSG)
Resumen Ejecutivo

Este informe aborda las relaciones entre la minería y el desarrollo en el Perú, centrando su atención en una experiencia particular en la sierra norte de Piura: el proyecto Río Blanco ejecutado por Minera Majaz, subsidiaria de la compañía británica Monterrico Metals, que es su única propietaria. El informe es producto del trabajo de una delegación independiente organizada y coordinada por el Peru Support Group (PSG), una organización con sede en el Reino Unido. El interés de PSG en la minería lo llevó a auspiciar una reunión en el Palacio de Westminster (Parlamento Británico) en marzo de 2006, que mostró desacuerdos importantes entre la Minera Majaz y organizaciones de la sociedad civil local respecto a las relaciones entre medio ambiente y desarrollo derivadas de las actividades de exploración de la compañía. Con el consentimiento de Monterrico Metals, se organizó la delegación para contar con la opinión de un tercero sobre estas diferencias y sobre los efectos generales de las inversiones y actividades de esta compañía con sede en Reino Unido en el desarrollo, tanto actualmente como en el futuro. El caso es también emblemático de aspectos más generales de las relaciones entre minería, sociedad y desarrollo que son relevantes para las operaciones de otras compañías británicas en el Perú.

Aunque el Perú tiene una larga historia de actividades mineras, las inversiones en el sector aumentaron rápidamente a partir de principios de la década de 1990, como consecuencia directa de las reformas del gobierno de Alberto Fujimori. Entre 1990 y 1997 la inversión en exploración aumentó 90% a nivel mundial, se cuadruplicó en Latinoamérica y se multiplicó 20 veces en el Perú. En el 2003, la minería constituía el 57% de todas las exportaciones peruanas y el 37% de la inversión extranjera directa en el Perú entre 2001 y 2003. Durante la década de 1990 el área afectada por concesiones mineras aumentó de 4 millones a 16 millones de hectáreas, de tal modo que a fines de la década alrededor de 55% de aproximadamente 6 mil comunidades campesinas estaban ubicadas en zonas influidas por la minería.

Dadas las grandes utilidades generadas por la minería en un momento de alza significativa en los precios de los minerales, y a la luz de la muy limitada evidencia de que la minería haya contribuido al desarrollo local sostenible en el Perú, su expansión territorial ha generado un creciente conflicto social. Entre los que protestan contra el desarrollo minero actual existe una variedad de visiones, desde aquellos que son totalmente contrarios a la minería, pasando por aquellos que están a favor pero demandan lo que consideran una distribución más justa de las utilidades, hasta quienes insisten en que la expansión minera debe ser manejada en forma tal que priorice la defensa de los derechos humanos, económicos, sociales, culturales y ambientales. Estos conflictos han sido visibles en la prensa nacional y en las campañas electorales de los candidatos a la presidencia.

Estas movilizaciones han puesto en el debate público un principio básico de la economía: el desarrollo y la vida social implican costos y beneficios. Muchos sostienen que los potenciales costos y beneficios en juego requieren mucha mayor reflexión y análisis del que se realiza actualmente en el Perú. Esto es particularmente cierto en el caso de Piura, en tanto la mina propuesta por Minera Majaz sería la primera gran explotación minera metálica de la región. Dado que la compañía estima que será una de las dos minas de cobre más importantes del Perú y posiblemente una de las más grandes de Sudamérica, las transformaciones sociales y económicas que inducirá probablemente sean grandes. Más aún, la compañía plantea que la mina actualmente proyectada podría ser el inicio de un "distrito minero" mucho más grande. Esto significa que los efectos potenciales de Río Blanco en el ambiente y el desarrollo no pueden ser analizados independientemente del impacto de este distrito minero más amplio. Estos temas son particularmente importantes para Piura debido a tres razones principales. En primer lugar, las necesidades de inversión pública sobrepasan largamente los ingresos del gobierno regional, brecha que podría reducirse con los ingresos por impuestos y regalías de la minería. En segundo lugar, buena parte del territorio de Piura está constituido por tierras desérticas o semi desérticas, y su agricultura depende mucho de la cantidad y calidad del agua proveniente de la sierra de la región, donde se ubica el proyecto Río Blanco. La actividad agrícola ha empezado a crecer rápidamente, y existen tanto grandes empresas como pequeñas y medianas organizaciones de agricultores que proveen al mercado interno y al mercado externo. Es probable que este crecimiento sea afectado por una reducción en la cantidad y calidad del agua. Incluso entre los entrevistados que no se oponen al desarrollo minero, la delegación recogió la opinión de que la minería debe ser planificada junto con el manejo y desarrollo de los recursos hídricos, y que esto requiere un tipo de análisis y planeamiento estratégico que el procedimiento actual para la aprobación de proyectos mineros no permite. En tercer lugar, Piura ha sido ya escenario de un conflicto que concitó mucho la atención y que llevó al retiro del distrito de Tambogrande de la compañía canadiense Manhattan.

El yacimiento de cobre en la zona de Río Blanco fue hallado a principios de la década de 1990 y desde entonces los derechos de exploración han pasado por diversas compañías hasta que fueron totalmente adquiridos por Monterrico Metals en 2003. En los años siguientes, Monterrico determinó que se trata de un yacimiento muy grande cuyo núcleo se encuentra en un lugar llamado Henry´s Hill. Este mismo período ha sido de mucha agitación en la región, que a la fecha ha producido la pérdida de vida de dos campesinos, así como varios heridos, lesiones, detenciones y demandas judiciales. Hasta fines del 2006 la compañía explicaba esta violencia como consecuencia de la desinformación, la agitación y la manipulación política de la población local, mientras que los activistas la atribuían al comportamiento de la compañía y a la legítima preocupación local por los efectos potenciales ambientales y sociales de la mina. El conflicto entre estos diversos actores cobró notoriedad en la prensa y televisión nacionales, así como a nivel internacional, incluyendo los intercambios de opiniones entre diversos participantes en la reunión llevada a cabo en el Palacio de Westminster (Parlamento Británico) en marzo de 2006. También concitó la atención de la Defensoría del Pueblo, que inició una investigación sobre la situación de los derechos humanos y ciudadanos en la zona.

Este informe reconstruye los hechos ocurridos en la zona de Río Blanco desde 2003 y sobre esa base evalúa: (i) la relativa precisión de las afirmaciones realizadas en marzo de 2006 por Monterrico Metals/Minera Majaz y el representante de los grupos activistas locales; (ii) los efectos de la fase de exploración y de cualquier proyecto minero futuro sobre las oportunidades económicas, la seguridad humana, el empoderamiento y las libertades generales de la población local; y (iii) los efectos de la fase de exploración y de cualquier proyecto minero futuro sobre el ambiente. También explora (iv) problemas generales que se expresan en este conflicto.

En relación al primer punto, la delegación concluye que, tal como está diseñado actualmente el proyecto, el impacto efectivo y potencial de la mina sobre el ambiente no será tan grande como sostienen las organizaciones de la sociedad civil. En cambio, las quejas de estas organizaciones respecto al comportamiento inadecuado de la compañía son en cierta medida justificadas y las declaraciones de la compañía sobre este problema en el Reino Unido y en el Perú han subestimado de manera significativa el nivel de conflicto existente con las comunidades. Existen evidencias de que la compañía no contaba con el permiso legal correspondiente de las comunidades de Yanta, Segunda y Cajas para operar en sus tierras. Existen también evidencias de que las comunidades se retractaron en relación al permiso escrito que podría haber sido otorgado ilegalmente por sus líderes. La Defensoría del Pueblo concluyó que la presencia de la Minera Majaz en esas tierras comunales no está fundamentada legalmente.

En cuanto al segundo punto, la presencia de la compañía ha tenido efectos marginales sobre las oportunidades económicas y ha estado acompañada por un incremento real y observable de la vulnerabilidad humana y por una reducción del nivel general de empoderamiento social. La capacidad de la sociedad regional en su conjunto para actuar colectivamente se ha debilitado, y el espacio para el debate público racional se ha reducido mucho. Más importantes son, tal vez, los cambios que tendrían lugar de existir una mina en la zona. Quienes sostienen que la minería es la vía para el desarrollo económico local apelan a tres cadenas causales principales. La primera opera a través de los efectos multiplicadores de la minería en el mercado laboral y en el mercado productivo. La experiencia peruana lleva a pensar que esta cadena causal es relativamente ineficaz para promover el desarrollo local. La segunda cadena opera explícitamente a través del programa de desarrollo social que promueve Minera Majaz. Aquí el argumento es que este programa, al apoyar los sistemas empresariales y de producción locales, aumentará los ingresos y el empleo locales. Actualmente el programa no parece muy diferente a otros programas de desarrollo rural y comunitario que han tenido efectos desalentadores sobre la dimensión económica de la pobreza en los Andes, como ahora es ampliamente reconocido. La tercera cadena causal es la menos directa, pero es de la que más se habla, y opera a través del canon minero. Aquí el supuesto es que las minas pagarán impuestos y regalías que las autoridades locales utilizarán para invertir en desarrollo. Sin embargo, actualmente las capacidades de estas autoridades son sumamente restringidas y la legislación obstaculiza que estos recursos se traduzcan en desarrollo. Además, las tasas de las regalías parecen ser bajas respecto a los estándares internacionales.

Haciendo un balance, los efectos de la presencia de la Minera Majaz sobre el desarrollo no han sido positivos y no existe garantía de que en el futuro sean sustancialmente mejores excepto por la inyección de dinero que implican el canon y los pagos por regalías.

En tercer lugar, en lo que respecta al ambiente, el impacto de la mina tal como está diseñada actualmente podría ser manejable, si bien para asegurarse de ello se requeriría una evaluación de impacto ambiental conducida con los más altos estándares y un monitoreo independiente. Nuestras principales preocupaciones se relacionan con las repercusiones probables del proyecto. Las presentaciones de la compañía enmarcan el proyecto dentro de un "distrito minero" mucho más amplio; y otras concesiones que están siendo autorizadas en áreas adyacentes al proyecto. De ser así, el impacto ambiental será mucho más grande y es extremadamente probable que afecte la calidad y cantidad del agua que llega a la vertiente occidental de los Andes de Piura. Por lo tanto, nuestra conclusión es que la evaluación del impacto ambiental del proyecto debe incluir estos efectos más amplios. El hecho de que el proyecto Río Blanco siga adelante o no tendrá una gran influencia respecto a la extensión y la velocidad que tendrá la expansión del sector minero en el norte del Perú. Una de las lecciones más importantes extraídas por esta delegación es que la importancia del proyecto Río Blanco va mucho más allá de la mina que la compañía espera desarrollar en Henry´s Hill y que será objeto de la evaluación de impacto ambiental (EIA) que será presentada a principios de 2007.

Los conflictos en torno a Río Blanco tienen mucho más importancia de lo que pueda pensarse, pues plantean cuestiones acerca del sector minero en su conjunto y sobre cómo deben manejarse las relaciones entre el Estado, los ciudadanos y las empresas para fortalecer la democracia peruana todavía no consolidada. El informe de la Defensoría del Pueblo emitido en noviembre concluye que el caso muestra deficiencias crónicas en relación al gobierno y regulación de la exploración minera en el Perú. Sostiene que estas deficiencias socavan derechos humanos y ciudadanos garantizados constitucionalmente, particularmente de los pobres en áreas rurales cuyos derechos son ya vulnerables. La Defensoría del Pueblo concluye que la implementación del proyecto Río Blanco ha violado los derechos de propiedad de los comuneros, sus derechos para determinar de qué modo será utilizada su propiedad y sus derechos a tener una participación informada en las decisiones vinculadas al desarrollo. Concluye también que estas violaciones a sus derechos derivan de la falta de claridad de las regulaciones y prácticas del Ministerio de Energía y Minas (MEM), y que éste habría tenido conocimiento de que se estaba violando estos derechos a partir de la información que Minera Majaz le proporcionó en el momento que le dio luz verde para empezar la exploración a gran escala. El caso se ha vuelto emblemático de profundas deficiencias del MEM y de la incapacidad de las poblaciones locales para hacer algo al respecto. La delegación concluye también que este caso muestra –dramáticamente— cómo la protesta no violenta y el proceso democrático han decepcionado completamente a las poblaciones locales. Esto resulta peligroso en el Perú y ayuda a explicar porqué los grupos locales optan por la acción directa y cómo surge la violencia en torno a conflictos mineros.

Por lo tanto, la delegación concluye que, a menos que este caso sea manejado tomando en cuenta los orígenes de todas estas quejas y que exista la determinación de demostrar que por encima de todo el proceso democrático funciona tanto para la gente común y corriente, para los pobres e indígenas, como para una compañía minera de propiedad extranjera, el proyecto Río Blanco bien podría provocar mayor violencia y/o la profundización de prácticas políticas autoritarias. En efecto, existe tanto la inclinación a la violencia como al autoritarismo entre algunos de los grupos importantes involucrados en este conflicto, y la delegación no es la única en concluir que muchos de ellos (en el Estado, la sociedad civil y la compañía) no están interesados en un diálogo genuino. En este contexto, si Río Blanco no logra ser sociológicamente inteligente, pese a que podría generar oportunidades económicas, no logrará cumplir otros criterios de desarrollo propuestos en este informe: el empoderamiento se verá comprometido, las libertades se verán comprometidas y la seguridad humana se verá comprometida.

Dada la falta de confianza y el reducido ámbito para el debate público racional en Río Blanco, es importante realizar una evaluación mucho más completa y absolutamente independiente de los probables efectos del proyecto y del "distrito minero" al que daría inicio. Esto resulta fundamental para el planeamiento informado del desarrollo regional y para que los ciudadanos formulen sus opiniones acerca de la minería, sea a través de alguna forma de referéndum (lo cual la delegación tiende a preferir) u otros mecanismos. Si la mina sigue adelante, dados los muy inciertos vínculos causales entre minería y desarrollo local sostenible, sería importante que esta articulación sea regulada del modo más legítimo y competente posible. Actualmente, no está claro qué instituciones públicas o privadas poseen realmente dicha legitimidad, y la delegación no ha tenido noticias ni en Lima ni en Piura de que alguien apoye entusiastamente el proyecto de desarrollo minero liderado por Minera Majaz, principalmente debido a la historia de sus relaciones con la comunidad y comportamiento en la zona. Se requiere mucha creatividad para poder imaginar acuerdos de gobernabilidad posibles. Para que Río Blanco sea socialmente viable tendría que ser por mucho el mejor proyecto minero en el Perú, un proyecto que asegure que la minería promueva el desarrollo y que plantee al sector minero en su conjunto el reto de tener un desempeño mucho más competente de lo que ha tenido hasta la fecha en el Perú.