Los Peligros De Excluir A Los Gobiernos Locales Del Escenario Minero

LOS PELIGROS DE EXCLUIR A LOS GOBIERNOS LOCALES DEL ESCENARIO MINERO

Por Carlos Zorrilla

Según la mayoría de académicos, ONGs, gobiernos e instituciones financieras internacionales, los principales actores involucrados en, o afectados por proyectos mineros son: las empresas mineras, las comunidades, los pueblos indígenas, los trabajadores y los gobiernos. En esta última categoría, normalmente se incluyen los gobiernos centrales o federales. Este es el punto de vista del recién elaborado Revisión de las Industrias Extractivas (RIE), la investigación más completa de las políticas crediticias del Banco Mundial aplicadas a las industrias extractivas. En dicho análisis, todos los actores mencionados juegan un papel, pero no existe ni una sola mención de los gobiernos locales.

El silencio sobre este tema puede conllevar no solo a altos índices de conflictos entre las empresas mineras y los gobiernos locales, sino entre los gobiernos locales y los centrales, y podría incrementar la probabilidad de que los proyectos fracasen. La decisión de no tomar en cuenta los gobiernos locales como actores principales en los proyectos mineros puede además resultar en graves consecuencias para los planes de desarrollo elaborados por los gobiernos locales. Los eventos recientes en sitios como Tambogrande y Cajamarca, Perú, demuestran el alcance de este problema emergente en el ámbito global. En los casos mencionados, los gobiernos locales, apoyados por fuertes movimientos de la sociedad civil, rechazaron decididamente dos proyectos propuestos por empresas transnacionales que gozaban del respaldo del gobierno central. Luego, hay el caso de las Filipinas en donde "por lo menos dos provincias han prohibido la minería a escala industrial debido a la destrucción ambiental percibida, en ejercicio de los poderes conferidos por el Código del Gobierno Local de 1991".

Mientras los gobiernos centralizados en todo el mundo siguen su curso natural de ceder algunos de sus funciones a los gobiernos locales, y la demanda para minerales sigue en aumento, habrá un incremento inevitable en los conflictos.

Uno de los problemas principales relacionados con los conflictos entre los proyectos de minería a gran escala y los gobiernos locales es el mismo problema encontrado en los conflictos entre comunidades y empresas mineras: el ejercicio de poder. Otro problema, íntimamente relacionado con el primero, se refiere a la soberanía. Incluso cuando no existen provisiones legales al respecto, ¿se puede permitir que una empresa minera pase por alto a los gobiernos locales al solicitar una concesión o abrir una mina? ¿Quién debe pronunciar la palabra final sobre un proyecto minero: el gobierno central o el gobierno local y las comunidades que tendrán que asumir las consecuencias de los impactos negativos producidos por el proyecto? Si aceptamos como válida la premisa de que son los actores con la mayor probabilidad de ser afectados por un proyecto minero que deben tener el mayor poder de decisión, son los habitantes locales -tanto indígenas como no indígenas- cuya voz debe pesar más en la toma de decisiones. Los derechos de las poblaciones locales serán analizados en otra sección de esta monografía, así que aquí me enfocaré en la dinámica de las mineras grandes y las implicaciones y consecuencias de no tomar en cuenta los gobiernos locales.

La Descentralización, los Conflictos de Intereses y el Marcado Sesgo del Poder

Las naciones caracterizadas por la fuerte centralización de sus estructuras gubernamentales son a menudo recelosos de ceder una parte de sus roles y poderes tradicionales, como, por ejemplo, el poder de otorgar concesiones mineras y aprovecharse de sus beneficios. Para algunos gobiernos centrales, ceder el poder de autorizar la actividad a los gobierno locales (o a las poblaciones potencialmente afectadas) se considera una pérdida de soberanía.

Para los gobiernos tanto nacionales como locales, esta cuestión representa, inevitablemente, una fuente potencial de tensión y conflicto. La gama de conflictos puede incluir cuestiones muy variadas, desde la propiedad de los derechos a los minerales, cómo se debe explotarlos, quién debe tener el derecho de explotarlos o de vetar su explotación, cómo se debe distribuir las rentas y aspectos relacionados con la regulación de la actividad, hasta problemas relacionados con la soberanía política y el derecho de decidir la clase de desarrollo que se debe aplicar en una jurisdicción dada. La problemática incluye, además cuestiones fundamentales de carácter jurídico relacionadas con los derechos de los gobiernos locales versus los del gobierno central. Este problema es tan espinoso que la mayoría de gobiernos nacionales prefieren no tocarlo.

Aunque es un concepto que por fin ha comenzado a evolucionar, la mayoría de las naciones considera que los minerales del subsuelo pertenecen al estado, esto es, al gobierno central. Se justifica este concepto de la siguiente manera: puesto que los minerales son recursos que el ser humano no produce, pertenecen a todos los ciudadanos y deben utilizarse en beneficio universal. Sin embargo, esta justificación comienza a perder fuerza al compararla con el concepto aplicado a la vegetación nativa. El derecho a los recursos minerales se radica en el derecho de otorgar concesiones mineras, y esto crea un escenario perfecto para choques entre el gobierno central y las entidades y comunidades que sufrirán los impactos directos de la minería. A propósito, los pueblos indígenas están cuestionando, con bastante éxito, este derecho, y sin duda habrá un mayor número de comunidades y gobiernos locales que lo cuestionarán en el futuro.

En la actualidad, la cuestión principal que se está analizando no se trata tanto de los derechos de posesión sino del derecho de decidir si se debe permitir que se exploten los minerales y, en caso de que la respuesta sea afirmativa, cuáles son las consideraciones que deben orientar la explotación, cuáles son la instancias que deben regular la actividad y quién debe ser el principal beneficiario. O sea, en el fondo, es una cuestión de poder. Y, un actor demasiado poderoso podría producir un desequilibrio y así complicar aún más una estructura de poder ya demasiado complicada y sesgada.

Las grandes transnacionales extractivas son muy poderosas, mucho más que la mayoría de gobiernos municipales y provinciales (e incluso, más que algunos gobiernos nacionales). Este es el caso, sobre todo, en los países en desarrollo, en donde existe una escasez de recursos financieros para proveer a la ciudadanía de los servicios sociales y ambientales más elementales. Al ofrecer estos servicios directamente a las comunidades, y/o ofrecer la creación de miles de puestos de trabajo en una zona económicamente deprimida, las empresas mineras pueden utilizar las necesidades de las comunidades locales como una arma para presionar a los gobiernos a que acepten proyectos mineros. Al existir la acogida del gobierno local, la compañía puede trabajar con sus funcionarios y fortalecerlo, mientras dicho gobierno mantenga una actitud sumisa. Al existir oposición al proyecto minero, la compañía puede fomentar el disgusto con el gobierno local mediante la simple promesa de proveer los servicios y obras que no existen y de crear puestos de trabajo bien remunerados. De hecho, esto es lo que está pasando en la zona de Intag, en el noroccidente del Ecuador. E incluso cuando las empresas reconocen el peligro de suplantar las funciones del gobierno, y afirman estar en desacuerdo con este procedimiento, típicamente, esto es lo que terminan haciendo.

Pero normalmente no lo hacen en forma abierta. Tienen varias opciones disponibles caracterizadas por distintos grados de transparencia. Una de estas es la creación de entidades de "desarrollo" montadas y manejadas por testaferros, que de manera encubierta o abierta predican la agenda de la empresa. En el caso del proyecto cuprífero en Intag, conocido como "Junín" por una de las comunidades ubicadas en la concesión minera, se creó una organización de desarrollo comunitario pro minera a fin de socavar el Municipio de Cotacachi y las iniciativas llevadas a cabo por un concejo de desarrollo establecido antes de la creación de la entidad mencionada. Este nuevo concejo está abiertamente a favor de la minería y ofrece, a veces con la presencia y el apoyo abierto de los funcionarios de la minera, una amplia gama de servicios en este cantón de escasos recursos; dichos servicios incluyen centros de salud, carreteras, puentes, sistemas de alcantarilla, aulas, una universidad, viviendas, proyectos de agua potable, computadoras para las escuelas, y así por el estilo, ad infinitum (hasta el momento no se ha ofrecido la luna). Un portavoz de la empresa (Ascendant Exploration) dice con toda la desfachatez del mundo que se ejecutarán los proyectos en colaboración con instancias gubernamentales, y asevera haber firmado varios acuerdos con dichas instancias. Cabe resaltar que se ejecutarán estos proyecto sin la participación del gobierno local. Esto no solo socava los esfuerzos de las pequeñas organizaciones de desarrollo comunitarias y de los gobiernos locales que no comparten la agenda minera sino, además, socava los esfuerzos y las medidas sociales y políticas aplicadas por los gobiernos locales que están trabajando para crear un sistema de gobierno participativo y abierto.

Es increíble pero cierto que, debido al fuerte rechazo del proyecto cuprífero por parte de las comunidades locales y el gobierno del Municipio de Cotacachi, uno de los puntos principales en la agenda de la entidad manejada por los testaferros de la minera es la creación de un nuevo cantón. Esta es la consecuencia inevitable del fracaso de otras estrategias encaminadas a conseguir la aprobación de las comunidades y el gobierno local para este proyecto impopular. La iniciativa, que se basa en mentiras, promesas falsas y una campaña de difamación, ha tenido un éxito apenas moderado, y ha empezado a fomentar mayor resistencia a la empresa minera de parte de las juntas parroquiales.

Son feas las implicaciones del debilitamiento de los gobiernos locales por parte de las empresas mineras emprendidas en asegurar que sus proyectos se aprueben. ¿Pueden lograrlo? Depende de una serie de factores básicos que incluyen: el estado de salud y la independencia del sistema jurídico de la nación, los antecedentes del país en materia de derechos humanos, el verdadero poder político del gobierno local, el nivel y eficacia de la descentralización y el índice de corrupción. Igual como una sociedad civil fuerte y bien organizada puede asegurar que el gobierno local negocie de manera equitativa con una empresa transnacional, el nivel y carácter del apoyo para la minería de parte del gobierno central juega un papel muy importante en el desenlace de este problema. En el Ecuador, igual como en muchos países en desarrollo, se da por sentado el apoyo del gobierno nacional para la minería.

Este es un ejemplo claro del porqué la minería a gran escala nunca debe recibir apoyo financiero en países como el Ecuador, y lo mismo se puede decir de los países cuyos gobiernos-y sobre todo, los gobiernos locales-no están preparados o suficientemente experimentados para tratar de manera eficaz con estos actores poderosos. Y mientras una sociedad civil fuerte puede jugar un papel crucial en el desenlace de la situación y en el intento de crear condiciones para una negociación más equitativa, este sector está en demasiados casos débil e insuficientemente organizado como para enfrentar a una minera transnacional apoyada por el gobierno nacional y financiada por instituciones financieras internacionales. El esquema del poder vigente en la mayoría de países en desarrollo y caracterizado por una distribución de poder desigual, representa una enorme ventaja para las grandes empresas mineras y comúnmente exacerba los problemas que enfrentan la sociedad civil y los gobiernos locales. Además, prepara el escenario para la violación de los derechos humanos y para trastornos sociales y ambientales.

Rentas y Gobiernos Locales

Aunque es innegable que la minería a gran escala tiene el potencial de producir ingresos tan anhelados por los gobiernos locales, esta promesa no se ha cumplido en la mayoría de los países en desarrollo como Perú, por ejemplo, en donde algunas de las provincias más pobres albergan algunas de las minas más rentables de América Latina. Por otro lado, como la Revisión de las Industrias Extractivas y otros estudios han demostrado, las políticas encaminadas a la desregulación por parte del Estado del sector minero, como las promovidas por el Banco Mundial, con sus incentivas económicas enfocadas en atraer el capital privado, exacerban los problemas sociales y económicos de los países en desarrollo. En otras palabras, las consecuencias de la "maldición de recursos", suficientemente preocupante en el ámbito nacional, son más pronunciadas en el ámbito local, sobre todo porque los gobiernos locales no tienen los recursos y el poder necesarios para negociar, como iguales, con las grandes multinacionales, y tampoco la capacidad necesaria para regular sus actividades.

En los países con una larga historia de gobiernos centrales muy fuertes, y que han experimentado un proceso de descentralización recientemente, la situación se aproxima a lo catastrófico. En muchos casos, el departamento ambiental de pequeños gobiernos locales, si es que existe, usualmente no tiene ni el personal ni los recursos necesarios. Además, es muy común que los funcionarios desconocen por completo los impactos de la minería y que exista una tremenda presión para que el gobierno se enfoque en la satisfacción de las necesidades sociales básicas y no en temas ambientales. Los problemas fiscales enfrentados por los gobiernos locales representan una situación que a menudo las empresas transnacionales aprovechan en los países en desarrollo, sobre todo cuando los gobiernos locales rechazan sus proyectos extractivos o insisten en salvaguardas estrictas y justas a fin de mitigar los potenciales impactos sociales y ambientales, como ha sido el caso de Intag y muchos otros sitios en el mundo. Cuando el gobierno local no cuenta con el apoyo de las instancias del gobierno nacional, la probabilidad del abuso del poder incrementa de manera dramática.

El caso de Cotacachi ofrece una clara demostración de este fenómeno: la empresa Ascendant Exploration está violando, de forma abierta, la Ordenanza Municipal que Declara a Cotacachi Cantón Ecológico. Dicha ordenanza contiene restricciones y prohibiciones en el tema minero. Además, los abogados del Municipio afirman que la compañía ha violado el derecho constitucional de las comunidades locales a la consulta previa. Durante la larga lucha jurídica a fin de asegurar que se respeten los derechos de las comunidades y el Municipio, no ha habido el más mínimo apoyo proveniente de las autoridades nacionales, puesto que el gobierno central apoya abiertamente a la empresa minera. Ha sido la sociedad civil mediante sus organizaciones, con el apoyo del Gobierno Municipal, que ha logrado evitar que la empresa inicie la explotación minera.

Cuando no existen los recursos necesarios para que los gobiernos locales en los países en desarrollo provean a la ciudadanía los servicios básicos, el gobierno central o provincial puede utilizar la situación para promover la minería. Obviamente, esto debilita a los gobiernos locales y permite que las transnacionales ofrezcan los servicios necesarios. En otras palabras, crea un problema que el proyecto extractivo puede solucionar. Esto no es una exageración: es lo que, a diario, pasa en Intag.

De hecho, no es infrecuente que un gobierno nacional o local cede, deliberada y abiertamente, a las empresas mineras una parte de su responsabilidad de proveer a su ciudadanía servicios e infraestructura básicos. Esta maniobra les ahorra dinero y otros recursos, y resuelve problemas. De nuevo, en el caso de Intag el gobierno central apoya, de manera silenciosa, a la empresa minera mediante la promesa de ayudar a acelerar la ejecución de proyectos de desarrollo comunitario elaborados por el mismo gobierno o por la organización de desarrollo manejado por los testaferros de la minera, y la empresa se jacta de su habilidad de hacerlo. Se dice, además que la empresa tiene varios contratos con instancias gubernamentales locales o nacionales para construir puentes y reparar carreteras, y para ofrecer viviendas baratas, entre otros proyectos de infraestructura. Con el crecimiento de la oposición, la minera intenta aumentar sus ofertas. Pero en vista del carácter abrumador de la oposición, le queda muchísimo que hacer.

Pero, ¿qué tiene de mal este panorama? Es, sencillamente, una forma atroz de chantaje. Estos servicios e infraestructura deben ser suministrados por las diferentes instancias gubernamentales, con fondos públicos, por entidades que tendrán que rendir cuentas a la ciudadanía. Es muy peligroso ceder la responsabilidad de proveer la provisión del bienestar de una nación a las empresas privadas porque este es uno de los papeles más importantes que desempeñan los gobiernos. Una vez que se transfieran a manos privadas, los ciudadanos pierden el derecho de pedir cuentas, y los derechos humanos y civiles desaparecen.

El Consentimiento Previo e Informado y Gobiernos Locales

Todo lo expuesto hasta el momento tiene que ver con el casi ubicuo abuso de poder por parte de las grandes empresas mineras, y algunas consecuencias de dicho abuso. No obstante, la otra cuestión clave, la de la autonomía regional, ha sido pasada por alto en gran parte en todo el mundo por las personas encargadas con la elaboración de políticas.

En muchos países en desarrollo, los derechos a los minerales pertenecen al "estado". El derecho de explotar estos minerales está, en gran parte, en manos del gobierno nacional. Exceptuando aquellos países que han logrado descentralizar este poder y en donde, como consecuencia, dicho poder ya está en manos de los gobiernos locales.

Está en aumento el conflicto entre el monopolio del gobierno nacional sobre el otorgamiento de concesiones mineras y los derechos de los gobiernos locales de elaborar políticas de desarrollo y salvaguardar la salud y el bienestar de sus ciudadanos. Dicho conflicto se exacerba cuando los gobiernos nacionales no obtienen el consentimiento previo de los gobiernos locales antes de otorgar derechos a una concesión dentro de la jurisdicción de un gobierno cantonal o estatal (e incluso dentro de un gobierno parroquial).

Este ejercicio arrogante de poder puede provocar rupturas en los planes de desarrollo y las estrategias del uso de la tierra elaborados por los gobiernos locales. Puede interferir con proyectos de agua potable, urbanización y la creación de áreas protegidas, la construcción de carreteras, la elaboración de proyectos de turismo y así por el estilo. También puede ser la causa directa de la inhabilidad del gobierno local de salvaguardar la salud y la seguridad de sus ciudadanos. Asimismo, si se desarrolla un proyecto minero, fácilmente puede abrumar la capacidad del municipio de proveer servicios básicos, como educación y salud. Por otro lado, el peligro de que una empresa minera privada suplante al gobierno en el cumplimiento de estas responsabilidades a largo plazo solo debilitará dicho gobierno y creará las condiciones para el caos social y económico una vez que se hayan agotado los minerales y se cierra la mina.

En un sistema gubernamental centralizado, los ciudadanos podrán despertarse cualquier mañana y encontrar que una empresa minera transnational ha adquirido el derecho de minar en su territorio, e incluso en los terrenos en donde están sus casas y fincas. Este no es un escenario fantástico. Es común en los países en desarrollo en donde el gobierno nacional tiene el poder exclusivo al otorgamiento de concesiones mineras sin el consentimiento previo e informado de las comunidades y gobiernos locales. Normalmente, en estos países, ni las comunidades ni los gobiernos locales tienen la más mínima idea de lo que implica un proyecto minero.

Así que, uno de los criterios principales de una política minera justa, o para que las instituciones financieras internacionales tomen en cuenta antes de invertir en un proyecto de minería a gran escala en cualquier parte del mundo, es la presencia de un mecanismo controlado por la sociedad civil para obtener el consentimiento previo, libre e informado de todos las personas y entidades potencialmente afectados. Esto incluye las comunidades locales, los pueblos indígenas y los gobiernos locales. El discurso sobre la licencia social no tiene sentido en la ausencia de este mecanismo.