Local Governments and Mining
Published by MAC on 2005-07-04Local Governments and Mining
Posted on Mines and Communities site on 4th July 2005
When most academics, NGO's, governments, or international financing institutions think of principal stakeholders involved, or affected by, mining projects, the players most commonly taken into account are: mining companies, communities, indigenous peoples, labor, and governments.
And when they think of governments, they usually mean national or, federal, governments. This oversight was recently well illustrated in the Extractive Industries Review (EIR), the most exhaustive revision of the World Bank's lending policies to extractive industries, in which the above-mentioned stakeholders were represented, but local governments had no representation whatsoever.1
This exclusion cannot only lead to an enormous amount of conflict between mining companies and local governments, but between local governments and national governments, and may increase the chances of project failure. The decision not to consider local governments as major stakeholders in mining projects can also lead to severe disruption of local development plans. Recent events in places like Tambogrande and Cajamarca, Perú, illustrate this emerging global problem. In these cases, local governments, supported by strong civil society movements, soundly rejected two multi-national mining projects, which were strongly supported by the national government. Then there is the case of the Philiphines, where "At least two Philippines provinces have banned large scale mining due to perceived environmental destruction in exercise of their power vested under Local Government Code of 1991".3 As centralized governments around the world continue their natural course of ceding some of their powers to local governments, and the demand for minerals continuea to rise, the conflicts are bound to increase.
One of the main issues at the heart of the conflicts between big scale mining projects and local governments, as is often the case with communities and mining in general, is one of power. The other, closely related, is one of sovereignty. Is it acceptable for a mining company, even when not legally required, to bypass the local governments when seeking mining concessions or developing a mine? Who should have the final say about a mining project; the national government, or the local governments and communities who will undoubtedly have to bear the brunt of a project's negative impacts? If we agree on the premise that the stakeholders most likely to be affected by a mining project should have the most power of decision, then the local inhabitants - indigenous as well as non-indigenous - should rightly have a strong voice in the decision making. The rights of local populations is sufficiently treated elsewhere in this treatise, so I will focus the dynamics of large mining corporations and implications and consequences of ignoring local governments.
Decentralization, Conflict of Interests, and the Incredible Skewdness of Power
Nations with traditionally strong centralized governmental structures are often reluctant to part with some of their traditional roles and power, such as the power to grant concessions and benefit from mining projects. For some national governments obtaining authorization from local governments (or local potentially affected populations) is seen as a loss of sovereignty. For both, national and local governments - any way you look at it - the issue represents a potential source of tension and conflict.
The range of conflict can range from the question of ownership of the minerals, to how or whom should exploit them, the right of veto, how the rents should be divided up and regulatory aspects; to issues involving political sovereignty and the right to decide the type of development to pursue in a given jurisdiction. The issue encompasses fundamental legal questions entailing the rights of local vs. national governments. It's a can of worms most national governments would rather keep a lid on.
Though it is a concept that is finally beginning to evolve, most of the world's nations consider ownership of subsoil minerals to be exclusively in the hands of the state, as embodied in the national government. The main rationalization for the concept seems to be that minerals are a non-human made resource thus, the property of all its citizens, and to be used for universal benefit. However, the justification starts to break down when reflecting on the status of all native vegetation. The ownership comes with the right to grant mining concessions, and creates a perfect scenario for clashes between the central government, and the entities and peoples who stand to suffer the most direct impacts from a mining project. First nation peoples are effectively challenging this right, as no doubt other key stakeholders and especially local communities and governments, will do in the near future.
The issue taking center stage right now is not so much one of ownership, however, it's rather focused on who has the right to decide if the minerals should be exploited in the firsts place; and if so, under what considerations, who should regulate it, and who should reap the most benefits. It's basically an issue of power. And, a too powerful player can upset the balance and complicate this already overly complicated and skewed power structure.
Big extractive corporations wield a lot of power; much more so than most of the world's municipal and state governments (and some national ones as well). This is specially the case in developing countries, where there is a prevalent scarcity of financial resources to provide their citizens with the very basic human, environmental and social services. By offering to provide basic services directly to the communities, and/or thousands of jobs in a economically depressed area, the situation can be used by mining companies to pressure governments into accepting mining projects by pitting the communities against them. Where there is acceptance by the local government, the company can work hand in hand with it and strengthen it - so long as it tows the line. Where there is opposition, the company can turn the tide of public opinion against the local officeholders by simply offering previously non-existent public services and creating expectations for high-paying jobs. This, in fact, is exactly what a mining company in the Intag region of Ecuador is currently trying to do. And, even though some corporations say they recognize the danger in supplanting much of a government's role and that they are not in favor of it, this is, in essence, what commonly ends up happening.2
It is not typical for corporations to do this openly, however. They have several options at their disposal, varying in degree of openness. One is the creation of proxy "development" organizations, which either secretly, or openly, tout the company's agenda. In the case of the Junín copper mining project in Ecuador's Intag area, for example, a pro- mining community development organization was created to undermine the municipality of Cotacachi and the initiatives carried out by a previously established anti- mining development council. The newly established council is openly pro-mining, and offers, at times with the company's presence and support, all kinds of basic services lacking in this cash-strapped county; such as health clinics, roads, bridges, sewer systems, school buildings, a university, free new homes, water projects, computers for schools, and so on and on (So far the moon hasn't been offered). The company (Ascendant Exploration)'s spokesperson candidly says that the projects will be undertaken in collaboration with governmental institutions, and claims it has several such agreements for joint implementation in their pockets. These social projects, it needs to be underlined, will be undertaken without local government participation. Not only does this severely undermine the work of smaller community-based development organizations and local governments that do not share the mining agenda, but it also undermines the social and political policies and work of the these two local governments who are working to create a participatory and open system of governance.
Incredibly, due to the strong rejection of the copper mining project by local communities and the Cotacachi County government, one of the main points of the agenda of the made-to-order organization now calls for the creation of a whole new county government! It is the logical development of the need to secure the outcome of a unpopular project when all other scripted strategies have failed. The initiative, based on lies, false promises and a nasty smear campaign, has only been moderately successful, and it is starting to generate more and more resistance from the local township governments against the mining company.
The implications of a mining company disrupting local governments in order to secure their project are ugly. Can they get away with it? It depends on some basic factors, including: the health and independence of a nation's judicial system, a country's record for respect for human rights, the real political power of the local government, the level and effectiveness of decentralization, and the level of corruption. Just like a strong and well-organized civil society can tip the balance in favor of local government to force equitable negotiations with a transnational, the amount and nature of the support for mining from the central government also plays a major part in the outcome. In Ecuador, as in many developing countries, the national government's support is a given.
This is clear example of why big-scale mining should never receive financial support in countries like Ecuador, or in fact, in most countries where governments- and local governments in particular- are unprepared or inexperienced to deal with these powerful players. And while a strong civil society sector can play a crucial role in the outcome and in trying to level the unequal playing field, this sector is often weak and insufficiently organized, itself to confront a transnational mining company supported by national government and funded by the IFI's. This unequal power scheme, in place in most developing countries, works to the advantage of big mining companies, and commonly exacerbates the problems of civil society and local governments. It also sets the stage for likely human rights violations, and social and environmental upheaval. 4, 7
Rents and Local Government
While it is true that big-scale mining has the potential of bringing in much needed rents for local governments, it has failed to do so for the most part in developing countries6, such as Peru, where some of the poorest provinces are home to some of the world's most profitable mines. On the other hand, as has been shown by the Extractive Industries Review and other studies, policies deregulating the role of the state in the mining sector, like those openly promoted by the World Bank with their economic incentives to private capital, exacerbate the social and economic problems for developing countries. In other words, the effects of the "resource curse", bad enough at the national level, are even more applicable to local governments; especially since these often lack the resources and power to negotiate on equal terms with big multinationals, or the necessary capacity to regulate their activity.
In the case of countries with a long history of strong central governments that have recently undergone processes of decentralization, the situation borders on the catastrophic. Many times the environmental department of these small governments, if they have one at all, is usually severely understaffed and under financed. Often, the officials know nothing of the impacts of mining, and there is great pressure for the government to focus on addressing basic social needs over those of the environment.
The fiscal problems faced by local governments is a situation often exploited by transnational corporations in developing countries; especially when local governments reject extraction projects or put up exacting and just safeguards to address potential social and environmental impacts, as has been the case of Intag and many other places around the world. When the local government cannot count on the support of federal institutions, the chances for the abuse of power drastically increase. In the case of Cotacachi County, to better illustrate, the company is openly violating a Municipal Ecological Ordinance that severely restricts or prohibits most mining projects. The Municipality's lawyers also contend that the company has violated the constitutional right for local communities to be previously consulted. Throughout the long-drawn out legal struggle for the local communities and Municipality to have their rights respected, no help has been forthcoming from the national authorities, which openly back the mining company. It has been up to organized civil society, with support from the Municipality, to, to date, stop the company's plans.
The weak fiscal situation prevalent in many municipal governments in developing countries can also be used by a central or provincial government interested in promoting a mining project, by withholding the provision public services. Obviously, this weakens the Municipal government, and opens the door for a transnational to step in and offer to provide the missing services. In other words, create a problem that a extractive project can solve. It is not as far-fetched as it seems- in the Intag area of Ecuador it's a daily occurrence.
In fact, it is not uncommon for fiscally strapped national or local governments to purposely or openly cede part of their responsibilities of providing their citizens with public services to mining companies. It saves them money and resources, and helps to solve problems. Again, in the case of the Intag area, the central government is quietly supporting the mining company by speeding up community development projects it, or its proxy development organization presents- and the company openly makes reference to its power. The company also supposedly has several contracts with local or national government institutions to construct bridges and fix roads, and bring cheap housing; among other infrastructures. The more opposition it meets on the ground, the more projects it is offering. Since the opposition is overwhelming, Ascendant has some work to do.
What is wrong with this picture? Simply put; it's a type of ghastly bribing. These public projects should be undertaken by the different public entities, with public funds, and by entities accountable to voters. It is highly dangerous to cede the responsibility of providing for the welfare of a nation should to private corporations- this is one of the most important roles of a government. Once it is entrusted in private hands, the citizens lose the power of demand accountability, and human and civil rights go out the window.
Prior, Informed Consent and Local Governments
If the above deals with the almost ubiquitous abuse of power by the large mining corporations and some of the consequences, the other issue, that of regional autonomy, is one that has largely been ignored by policy makers around the world.
In many developing countries, the mineral rights belong to the "state". The right to exploit these minerals has, by in large, been held by the national government; apart from the case of countries that successfully decentralized this power, and where the power now lies in the hands of local governments.
The conflict between the national government's wielding of the power to grant mining concessions, and the rights of local government's to direct development policies and safeguard the health and welfare of its citizens, is increasingly coming into conflict. The conflict is exacerbated when national governments fail to get prior consent from local governments before granting concessions rights within county or state governments (or even township governments).
Such arrogant use of power can severely disrupt a local government's development plans and land-use strategies. It can interfere with drinking-water programs, urbanization, and creation of protected areas, road construction, tourism projects, and so on. It can also directly cripple a local government's capacity to safeguard the health or security of its citizens. Moreover, if a mining project is developed, it can easily overwhelm a small municipality's capacity to provide basic health, education and other public services. On the other hand, the danger of having a private mining company supplant the government's role and responsibilities in providing these services only serves to weaken it in the long run, and sets the conditions for social and economic turmoil once the minerals are exhausted and the mine closed.
In such a centralized system at any time community residents can one morning wake up to find that a transnational mining company has acquired the right to mine their land, including where their homes sit. This is not at all a far-fetched scenario. It is not uncommon in developing countries where the national government has the exclusive power to grant mining concessions without the prior, informed consent of local communities and local governments. Usually, without them even having the remotest idea of what a mining project entails.
Thus, one of the main criteria for a just mining policy, or for the International Financing Institutions to consider when funding large-scale mining projects- anywhere- has to include the presence of a civil-society driven viable mechanism to obtain a free, prior and informed consent from all potentially affected stakeholders. This includes local communities, indigenous peoples, as well as local governments. To talk of acquiring a social license otherwise is to talk nonsense.
Sources:
1) Final Report: Volumes 1 and 2. The Extractive Industries Review. Emil Salim. 2003
2) MMSD. IIED. 2002. Breaking New Ground. Mining, Minerals and Sustainable Development.
3) Mining, Minerals and Sustainable Development. 2002 (e book) Sustainable Development in The Philippine Minerals Industry: A Baseline Study M.V. Cabalda, M.A. Banaag, P.N.T. Tidalgo & R.B. Garces MGB, Philippines.
4) Power, T. M. 2002. Digging to Development? A Historical Look at Mining and Economic Development. Boston, Massachusetts: Oxfam America.
5) One of the three main components of the World Bank funded PRODEMINCA project in Ecuador called for revision of the mining law, which resulted in eliminating royalties issuing from the exploitation of the nation's minerals. This was only one of many other severe fiscal and environmental deregulatory changes beneficial to the private mining industry.
6) Michael Ross. 2001. Extractive Sectors and the Poor. Oxfam America.
7) In fact, in some countries, like Ecuador, the revision of mining legislation funded by the World Bank, dry up any potential economic benefit to the local governments from extractive activities
LOS PELIGROS DE EXCLUIR A LOS GOBIERNOS LOCALES DEL ESCENARIO MINERO
Por Carlos Zorrilla
Según la mayoría de académicos, ONGs, gobiernos e instituciones financieras internacionales, los principales actores involucrados en, o afectados por proyectos mineros son: las empresas mineras, las comunidades, los pueblos indígenas, los trabajadores y los gobiernos. En esta última categoría, normalmente se incluyen los gobiernos centrales o federales. Este es el punto de vista del recién elaborado Revisión de las Industrias Extractivas (RIE), la investigación más completa de las políticas crediticias del Banco Mundial aplicadas a las industrias extractivas. En dicho análisis, todos los actores mencionados juegan un papel, pero no existe ni una sola mención de los gobiernos locales.
El silencio sobre este tema puede conllevar no solo a altos índices de conflictos entre las empresas mineras y los gobiernos locales, sino entre los gobiernos locales y los centrales, y podría incrementar la probabilidad de que los proyectos fracasen. La decisión de no tomar en cuenta los gobiernos locales como actores principales en los proyectos mineros puede además resultar en graves consecuencias para los planes de desarrollo elaborados por los gobiernos locales. Los eventos recientes en sitios como Tambogrande y Cajamarca, Perú, demuestran el alcance de este problema emergente en el ámbito global. En los casos mencionados, los gobiernos locales, apoyados por fuertes movimientos de la sociedad civil, rechazaron decididamente dos proyectos propuestos por empresas transnacionales que gozaban del respaldo del gobierno central. Luego, hay el caso de las Filipinas en donde "por lo menos dos provincias han prohibido la minería a escala industrial debido a la destrucción ambiental percibida, en ejercicio de los poderes conferidos por el Código del Gobierno Local de 1991".
Mientras los gobiernos centralizados en todo el mundo siguen su curso natural de ceder algunos de sus funciones a los gobiernos locales, y la demanda para minerales sigue en aumento, habrá un incremento inevitable en los conflictos.
Uno de los problemas principales relacionados con los conflictos entre los proyectos de minería a gran escala y los gobiernos locales es el mismo problema encontrado en los conflictos entre comunidades y empresas mineras: el ejercicio de poder. Otro problema, íntimamente relacionado con el primero, se refiere a la soberanía. Incluso cuando no existen provisiones legales al respecto, ¿se puede permitir que una empresa minera pase por alto a los gobiernos locales al solicitar una concesión o abrir una mina? ¿Quién debe pronunciar la palabra final sobre un proyecto minero: el gobierno central o el gobierno local y las comunidades que tendrán que asumir las consecuencias de los impactos negativos producidos por el proyecto? Si aceptamos como válida la premisa de que son los actores con la mayor probabilidad de ser afectados por un proyecto minero que deben tener el mayor poder de decisión, son los habitantes locales -tanto indígenas como no indígenas- cuya voz debe pesar más en la toma de decisiones. Los derechos de las poblaciones locales serán analizados en otra sección de esta monografía, así que aquí me enfocaré en la dinámica de las mineras grandes y las implicaciones y consecuencias de no tomar en cuenta los gobiernos locales.
La Descentralización, los Conflictos de Intereses y el Marcado Sesgo del Poder
Las naciones caracterizadas por la fuerte centralización de sus estructuras gubernamentales son a menudo recelosos de ceder una parte de sus roles y poderes tradicionales, como, por ejemplo, el poder de otorgar concesiones mineras y aprovecharse de sus beneficios. Para algunos gobiernos centrales, ceder el poder de autorizar la actividad a los gobierno locales (o a las poblaciones potencialmente afectadas) se considera una pérdida de soberanía.
Para los gobiernos tanto nacionales como locales, esta cuestión representa, inevitablemente, una fuente potencial de tensión y conflicto. La gama de conflictos puede incluir cuestiones muy variadas, desde la propiedad de los derechos a los minerales, cómo se debe explotarlos, quién debe tener el derecho de explotarlos o de vetar su explotación, cómo se debe distribuir las rentas y aspectos relacionados con la regulación de la actividad, hasta problemas relacionados con la soberanía política y el derecho de decidir la clase de desarrollo que se debe aplicar en una jurisdicción dada. La problemática incluye, además cuestiones fundamentales de carácter jurídico relacionadas con los derechos de los gobiernos locales versus los del gobierno central. Este problema es tan espinoso que la mayoría de gobiernos nacionales prefieren no tocarlo.
Aunque es un concepto que por fin ha comenzado a evolucionar, la mayoría de las naciones considera que los minerales del subsuelo pertenecen al estado, esto es, al gobierno central. Se justifica este concepto de la siguiente manera: puesto que los minerales son recursos que el ser humano no produce, pertenecen a todos los ciudadanos y deben utilizarse en beneficio universal. Sin embargo, esta justificación comienza a perder fuerza al compararla con el concepto aplicado a la vegetación nativa. El derecho a los recursos minerales se radica en el derecho de otorgar concesiones mineras, y esto crea un escenario perfecto para choques entre el gobierno central y las entidades y comunidades que sufrirán los impactos directos de la minería. A propósito, los pueblos indígenas están cuestionando, con bastante éxito, este derecho, y sin duda habrá un mayor número de comunidades y gobiernos locales que lo cuestionarán en el futuro.
En la actualidad, la cuestión principal que se está analizando no se trata tanto de los derechos de posesión sino del derecho de decidir si se debe permitir que se exploten los minerales y, en caso de que la respuesta sea afirmativa, cuáles son las consideraciones que deben orientar la explotación, cuáles son la instancias que deben regular la actividad y quién debe ser el principal beneficiario. O sea, en el fondo, es una cuestión de poder. Y, un actor demasiado poderoso podría producir un desequilibrio y así complicar aún más una estructura de poder ya demasiado complicada y sesgada.
Las grandes transnacionales extractivas son muy poderosas, mucho más que la mayoría de gobiernos municipales y provinciales (e incluso, más que algunos gobiernos nacionales). Este es el caso, sobre todo, en los países en desarrollo, en donde existe una escasez de recursos financieros para proveer a la ciudadanía de los servicios sociales y ambientales más elementales. Al ofrecer estos servicios directamente a las comunidades, y/o ofrecer la creación de miles de puestos de trabajo en una zona económicamente deprimida, las empresas mineras pueden utilizar las necesidades de las comunidades locales como una arma para presionar a los gobiernos a que acepten proyectos mineros. Al existir la acogida del gobierno local, la compañía puede trabajar con sus funcionarios y fortalecerlo, mientras dicho gobierno mantenga una actitud sumisa. Al existir oposición al proyecto minero, la compañía puede fomentar el disgusto con el gobierno local mediante la simple promesa de proveer los servicios y obras que no existen y de crear puestos de trabajo bien remunerados. De hecho, esto es lo que está pasando en la zona de Intag, en el noroccidente del Ecuador. E incluso cuando las empresas reconocen el peligro de suplantar las funciones del gobierno, y afirman estar en desacuerdo con este procedimiento, típicamente, esto es lo que terminan haciendo.
Pero normalmente no lo hacen en forma abierta. Tienen varias opciones disponibles caracterizadas por distintos grados de transparencia. Una de estas es la creación de entidades de "desarrollo" montadas y manejadas por testaferros, que de manera encubierta o abierta predican la agenda de la empresa. En el caso del proyecto cuprífero en Intag, conocido como "Junín" por una de las comunidades ubicadas en la concesión minera, se creó una organización de desarrollo comunitario pro minera a fin de socavar el Municipio de Cotacachi y las iniciativas llevadas a cabo por un concejo de desarrollo establecido antes de la creación de la entidad mencionada. Este nuevo concejo está abiertamente a favor de la minería y ofrece, a veces con la presencia y el apoyo abierto de los funcionarios de la minera, una amplia gama de servicios en este cantón de escasos recursos; dichos servicios incluyen centros de salud, carreteras, puentes, sistemas de alcantarilla, aulas, una universidad, viviendas, proyectos de agua potable, computadoras para las escuelas, y así por el estilo, ad infinitum (hasta el momento no se ha ofrecido la luna). Un portavoz de la empresa (Ascendant Exploration) dice con toda la desfachatez del mundo que se ejecutarán los proyectos en colaboración con instancias gubernamentales, y asevera haber firmado varios acuerdos con dichas instancias. Cabe resaltar que se ejecutarán estos proyecto sin la participación del gobierno local. Esto no solo socava los esfuerzos de las pequeñas organizaciones de desarrollo comunitarias y de los gobiernos locales que no comparten la agenda minera sino, además, socava los esfuerzos y las medidas sociales y políticas aplicadas por los gobiernos locales que están trabajando para crear un sistema de gobierno participativo y abierto.
Es increíble pero cierto que, debido al fuerte rechazo del proyecto cuprífero por parte de las comunidades locales y el gobierno del Municipio de Cotacachi, uno de los puntos principales en la agenda de la entidad manejada por los testaferros de la minera es la creación de un nuevo cantón. Esta es la consecuencia inevitable del fracaso de otras estrategias encaminadas a conseguir la aprobación de las comunidades y el gobierno local para este proyecto impopular. La iniciativa, que se basa en mentiras, promesas falsas y una campaña de difamación, ha tenido un éxito apenas moderado, y ha empezado a fomentar mayor resistencia a la empresa minera de parte de las juntas parroquiales.
Son feas las implicaciones del debilitamiento de los gobiernos locales por parte de las empresas mineras emprendidas en asegurar que sus proyectos se aprueben. ¿Pueden lograrlo? Depende de una serie de factores básicos que incluyen: el estado de salud y la independencia del sistema jurídico de la nación, los antecedentes del país en materia de derechos humanos, el verdadero poder político del gobierno local, el nivel y eficacia de la descentralización y el índice de corrupción. Igual como una sociedad civil fuerte y bien organizada puede asegurar que el gobierno local negocie de manera equitativa con una empresa transnacional, el nivel y carácter del apoyo para la minería de parte del gobierno central juega un papel muy importante en el desenlace de este problema. En el Ecuador, igual como en muchos países en desarrollo, se da por sentado el apoyo del gobierno nacional para la minería.
Este es un ejemplo claro del porqué la minería a gran escala nunca debe recibir apoyo financiero en países como el Ecuador, y lo mismo se puede decir de los países cuyos gobiernos-y sobre todo, los gobiernos locales-no están preparados o suficientemente experimentados para tratar de manera eficaz con estos actores poderosos. Y mientras una sociedad civil fuerte puede jugar un papel crucial en el desenlace de la situación y en el intento de crear condiciones para una negociación más equitativa, este sector está en demasiados casos débil e insuficientemente organizado como para enfrentar a una minera transnacional apoyada por el gobierno nacional y financiada por instituciones financieras internacionales. El esquema del poder vigente en la mayoría de países en desarrollo y caracterizado por una distribución de poder desigual, representa una enorme ventaja para las grandes empresas mineras y comúnmente exacerba los problemas que enfrentan la sociedad civil y los gobiernos locales. Además, prepara el escenario para la violación de los derechos humanos y para trastornos sociales y ambientales.
Rentas y Gobiernos Locales
Aunque es innegable que la minería a gran escala tiene el potencial de producir ingresos tan anhelados por los gobiernos locales, esta promesa no se ha cumplido en la mayoría de los países en desarrollo como Perú, por ejemplo, en donde algunas de las provincias más pobres albergan algunas de las minas más rentables de América Latina. Por otro lado, como la Revisión de las Industrias Extractivas y otros estudios han demostrado, las políticas encaminadas a la desregulación por parte del Estado del sector minero, como las promovidas por el Banco Mundial, con sus incentivas económicas enfocadas en atraer el capital privado, exacerban los problemas sociales y económicos de los países en desarrollo. En otras palabras, las consecuencias de la "maldición de recursos", suficientemente preocupante en el ámbito nacional, son más pronunciadas en el ámbito local, sobre todo porque los gobiernos locales no tienen los recursos y el poder necesarios para negociar, como iguales, con las grandes multinacionales, y tampoco la capacidad necesaria para regular sus actividades.
En los países con una larga historia de gobiernos centrales muy fuertes, y que han experimentado un proceso de descentralización recientemente, la situación se aproxima a lo catastrófico. En muchos casos, el departamento ambiental de pequeños gobiernos locales, si es que existe, usualmente no tiene ni el personal ni los recursos necesarios. Además, es muy común que los funcionarios desconocen por completo los impactos de la minería y que exista una tremenda presión para que el gobierno se enfoque en la satisfacción de las necesidades sociales básicas y no en temas ambientales. Los problemas fiscales enfrentados por los gobiernos locales representan una situación que a menudo las empresas transnacionales aprovechan en los países en desarrollo, sobre todo cuando los gobiernos locales rechazan sus proyectos extractivos o insisten en salvaguardas estrictas y justas a fin de mitigar los potenciales impactos sociales y ambientales, como ha sido el caso de Intag y muchos otros sitios en el mundo. Cuando el gobierno local no cuenta con el apoyo de las instancias del gobierno nacional, la probabilidad del abuso del poder incrementa de manera dramática.
El caso de Cotacachi ofrece una clara demostración de este fenómeno: la empresa Ascendant Exploration está violando, de forma abierta, la Ordenanza Municipal que Declara a Cotacachi Cantón Ecológico. Dicha ordenanza contiene restricciones y prohibiciones en el tema minero. Además, los abogados del Municipio afirman que la compañía ha violado el derecho constitucional de las comunidades locales a la consulta previa. Durante la larga lucha jurídica a fin de asegurar que se respeten los derechos de las comunidades y el Municipio, no ha habido el más mínimo apoyo proveniente de las autoridades nacionales, puesto que el gobierno central apoya abiertamente a la empresa minera. Ha sido la sociedad civil mediante sus organizaciones, con el apoyo del Gobierno Municipal, que ha logrado evitar que la empresa inicie la explotación minera.
Cuando no existen los recursos necesarios para que los gobiernos locales en los países en desarrollo provean a la ciudadanía los servicios básicos, el gobierno central o provincial puede utilizar la situación para promover la minería. Obviamente, esto debilita a los gobiernos locales y permite que las transnacionales ofrezcan los servicios necesarios. En otras palabras, crea un problema que el proyecto extractivo puede solucionar. Esto no es una exageración: es lo que, a diario, pasa en Intag.
De hecho, no es infrecuente que un gobierno nacional o local cede, deliberada y abiertamente, a las empresas mineras una parte de su responsabilidad de proveer a su ciudadanía servicios e infraestructura básicos. Esta maniobra les ahorra dinero y otros recursos, y resuelve problemas. De nuevo, en el caso de Intag el gobierno central apoya, de manera silenciosa, a la empresa minera mediante la promesa de ayudar a acelerar la ejecución de proyectos de desarrollo comunitario elaborados por el mismo gobierno o por la organización de desarrollo manejado por los testaferros de la minera, y la empresa se jacta de su habilidad de hacerlo. Se dice, además que la empresa tiene varios contratos con instancias gubernamentales locales o nacionales para construir puentes y reparar carreteras, y para ofrecer viviendas baratas, entre otros proyectos de infraestructura. Con el crecimiento de la oposición, la minera intenta aumentar sus ofertas. Pero en vista del carácter abrumador de la oposición, le queda muchísimo que hacer.
Pero, ¿qué tiene de mal este panorama? Es, sencillamente, una forma atroz de chantaje. Estos servicios e infraestructura deben ser suministrados por las diferentes instancias gubernamentales, con fondos públicos, por entidades que tendrán que rendir cuentas a la ciudadanía. Es muy peligroso ceder la responsabilidad de proveer la provisión del bienestar de una nación a las empresas privadas porque este es uno de los papeles más importantes que desempeñan los gobiernos. Una vez que se transfieran a manos privadas, los ciudadanos pierden el derecho de pedir cuentas, y los derechos humanos y civiles desaparecen.
El Consentimiento Previo e Informado y Gobiernos Locales
Todo lo expuesto hasta el momento tiene que ver con el casi ubicuo abuso de poder por parte de las grandes empresas mineras, y algunas consecuencias de dicho abuso. No obstante, la otra cuestión clave, la de la autonomía regional, ha sido pasada por alto en gran parte en todo el mundo por las personas encargadas con la elaboración de políticas.
En muchos países en desarrollo, los derechos a los minerales pertenecen al "estado". El derecho de explotar estos minerales está, en gran parte, en manos del gobierno nacional. Exceptuando aquellos países que han logrado descentralizar este poder y en donde, como consecuencia, dicho poder ya está en manos de los gobiernos locales.
Está en aumento el conflicto entre el monopolio del gobierno nacional sobre el otorgamiento de concesiones mineras y los derechos de los gobiernos locales de elaborar políticas de desarrollo y salvaguardar la salud y el bienestar de sus ciudadanos. Dicho conflicto se exacerba cuando los gobiernos nacionales no obtienen el consentimiento previo de los gobiernos locales antes de otorgar derechos a una concesión dentro de la jurisdicción de un gobierno cantonal o estatal (e incluso dentro de un gobierno parroquial).
Este ejercicio arrogante de poder puede provocar rupturas en los planes de desarrollo y las estrategias del uso de la tierra elaborados por los gobiernos locales. Puede interferir con proyectos de agua potable, urbanización y la creación de áreas protegidas, la construcción de carreteras, la elaboración de proyectos de turismo y así por el estilo. También puede ser la causa directa de la inhabilidad del gobierno local de salvaguardar la salud y la seguridad de sus ciudadanos. Asimismo, si se desarrolla un proyecto minero, fácilmente puede abrumar la capacidad del municipio de proveer servicios básicos, como educación y salud. Por otro lado, el peligro de que una empresa minera privada suplante al gobierno en el cumplimiento de estas responsabilidades a largo plazo solo debilitará dicho gobierno y creará las condiciones para el caos social y económico una vez que se hayan agotado los minerales y se cierra la mina.
En un sistema gubernamental centralizado, los ciudadanos podrán despertarse cualquier mañana y encontrar que una empresa minera transnational ha adquirido el derecho de minar en su territorio, e incluso en los terrenos en donde están sus casas y fincas. Este no es un escenario fantástico. Es común en los países en desarrollo en donde el gobierno nacional tiene el poder exclusivo al otorgamiento de concesiones mineras sin el consentimiento previo e informado de las comunidades y gobiernos locales. Normalmente, en estos países, ni las comunidades ni los gobiernos locales tienen la más mínima idea de lo que implica un proyecto minero.
Así que, uno de los criterios principales de una política minera justa, o para que las instituciones financieras internacionales tomen en cuenta antes de invertir en un proyecto de minería a gran escala en cualquier parte del mundo, es la presencia de un mecanismo controlado por la sociedad civil para obtener el consentimiento previo, libre e informado de todos las personas y entidades potencialmente afectados. Esto incluye las comunidades locales, los pueblos indígenas y los gobiernos locales. El discurso sobre la licencia social no tiene sentido en la ausencia de este mecanismo.